加快构建区域医疗资源共享新格局
发布时间：
2025-02-15
【研究报告】
作者：王超、王培刚（分别系武汉大学公共卫生学院副系主任、副研究员，武汉大学人口与健康研究中心主任、教授；本文系国家社科基金重大项目“健康中国的实施路径和主体间关系调整研究”阶段性成果）
医疗资源作为医疗卫生服务的基本要素，其合理配置与高效利用直接关系到人民群众健康与社会和谐稳定。“新医改”以来，我国在医疗卫生领域取得显著成就，但城乡之间的医疗资源差距仍然明显。党的二十届三中全会强调“促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局”，对加快城乡医疗资源共享、强化县域基层卫生服务提出了新要求。所谓医疗资源共享，是在特定地域范围内，通过盘活、整合、优化配置和充分利用医疗资源，使区域内居民能够获得相对均衡的健康服务的过程。县乡村是我国医疗卫生服务体系的基础，在“以基层为重点”全面深化医药卫生体制改革背景下，“强县域、强基层”是必由之路，加快推进区域医疗资源共享应该成为优先发展方向。
国家卫健委发布的2024年1-8月全国各医疗机构病床使用率（%）
江苏海安推进医共体建设，由上级医院专家下沉为基层群众提供医疗服务。左图为市民在海安市墩头中心卫生院挂号。新华社发
在山东威海文登区人民医院医共体中药配送中心，工作人员在制备中药。新华社发
浙江诸暨推动优质医疗服务下沉基层，打造区域医疗服务中心。图为改造升级后的安华镇中心卫生院门诊大厅。新华社发
医疗资源共享条件日渐成熟
2009年3月，以中共中央、国务院公布《关于深化医药卫生体制改革的意见》为标志，新一轮医改正式拉开大幕。“新医改”以来，我国医疗资源总量不断增加。统计显示，2009-2023年，全国卫生技术人员数、医疗床位数和政府卫生支出等分别增长131.4%、130.4%和571.9%，而同期全国医疗卫生机构总诊疗人次增长74.0%，两组数据相较，既能够体现医疗资源缺口有所填补，也意味着医疗资源可能存在部分闲置。调研发现，我国区域医疗资源分布并不均衡，大多数优质医疗资源集中在城市地区，而县域特别是偏远地区却长期面临医疗资源紧缺困境。此外，城市和县域医疗卫生机构“各自为政”的传统，使得区域医疗资源布局“碎片化”，城市和县域医疗卫生机构之间的业务流程和信息系统也彼此割裂。这些现实问题严重制约着居民健康获得感和区域医疗卫生服务效益的整体提升，提出了加快区域医疗资源共享的迫切要求。
党的十八大以来，“共享”成为指导社会经济发展的新理念，并为深化医药卫生体制改革提供了新思路。2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上提出，“发展低成本疾病防控和远程医疗技术，实现优质医疗卫生资源普惠共享”。同年，“人民共建共享”被作为新的原则写入新时代卫生与健康工作方针。与此同时，城市医疗集团、县域医共体、数字健共体、区域医疗中心、“医疗商场”“共享医生”等加快布局，医疗资源共享已然成为“新医改”的重要路径之一。2022年4月，国务院办公厅出台《“十四五”国民健康规划》，将“共建共享”作为卫生健康事业发展的基本原则。2023年3月，“两办”印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》，支持建立开放共享的医疗资源中心和信息平台，加强床位、号源、设备统筹使用。2024年4月，国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局联合印发《关于进一步健全机制推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉的通知》，将“促进人才、技术、服务可持续下沉共享”作为重点工作推进。这些政策背后都饱含着对医疗资源共享的呼唤和支持。
2022年4月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出“打造统一的要素和资源市场”，旨在促进各领域资源充分流通。具体到医疗领域，统一大市场将为医疗资源共享创造有利的市场条件。一方面，统一大市场致力于市场整体效益的提升，通过建立适应市场规则的政策体系，打破各利益主体的“一亩三分地”和“各扫门前雪”思维，提高城市医疗资源共享的自觉性和参与度，增强市县医疗资源市场的整体性；另一方面，统一大市场还将促进医疗资源供需双方达成成本和预期收益之间的均衡，通过建立统一的社会信用体系，保障各共享主体行为的自律性和协同性，实现医疗资源共享的可持续。
在顶层设计指引和现实环境支持下，各地积极探索区域医疗资源共享模式。譬如，京津冀三地医院建立“合作联盟”，实施异地就医“一卡通”，做实“医、教、研、防”协同发展，确保参保人员均等享受优质医疗资源；又如，广东省与港澳地区紧密协作，通过设立港澳居民健康服务中心，促进粤港、粤澳“医疗、人才、药械”联通共享，助力大湾区生物医药产业和慢病管理服务协同发展；再如，河南省许昌市启动“红会送医计划”，依托省级专家资源下沉，强化分级诊疗体系建设，让县域居民共享市级、省级优质医疗资源。当前，类似的实践探索层出不穷，为推进区域医疗资源共享积累了良好经验。
与此同时，数智技术为区域医疗资源共享带来了新的加持。随着5G、大数据和人工智能技术的发展，数智技术在医疗卫生领域的应用场景日渐丰富，为推进医疗资源共享构建了优质平台。在医联体框架下，依托数智技术建立统一开放的数智化医疗资源共享平台，实现号源、技术、管理资源共享以及远程医疗和在线服务，并为床位、药品、设备等的共享提供信息支持。譬如，福建省三明市依托数智技术在医疗卫生信息连接、资源补位、广域服务、效益赋能等方面的作用，打造“横向到边、纵向到底、协调联动”的医疗卫生服务数字化平台，实现市、县、乡之间人、财、物、技、信、管等医疗资源的深度融合与共享，共同助力“三明医改3.0”建设。
医疗资源共享挑战犹存
国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告》（2023年）显示，2017-2022年，我国共享医疗市场交易规模从56亿元持续增长到159亿元，累计增幅达183.9%，但与全国同期卫生总费用相比，共享医疗市场规模占比却不足0.2%，提示我国医疗资源共享和医疗服务共享水平整体偏低，仍面临着一些困难和挑战。
一是医疗资源共享政策执行有待强化。当前，我国出台了一系列政策文件支持区域医疗资源共享，但部分市县在具体执行过程中却缺乏足够动力。一方面，由于缺乏明确的执行标准和规范的操作流程，部分医疗卫生机构对医疗资源共享“浅尝辄止”或“各行其是”；另一方面，部分市县对医疗资源共享的过程缺乏实质性跟进和评估，无法及时发现和妥善化解遇到的新情况和新问题，制约着医疗资源共享质量的提升。
二是医疗资源共享利益分歧有待弥合。当前，我国医疗资源共享尚处于探索阶段，处于医疗资源共享体系中的各主体多是在政府鼓励、政策引导下建立起来的，合作关系相对脆弱，利益的趋同性和共享的可持续性有限。此外，以单个医疗卫生机构为基本单位的考评机制甚至加剧了医疗资源获取上的竞争而非共享关系，一些医疗机构担心医疗资源共享会影响自身利益，因而对县域医疗机构的帮扶有所保留。这些利益分歧不仅阻碍着区域医疗资源的充分共享，也制约着区域医疗卫生服务效益的整体提升。
三是医疗资源共享技术支撑有待巩固。数智技术在医疗资源共享中的价值正加快显现，但经济欠发达或偏远地区受制于资金和技术短缺，信息化建设滞后，进而导致医疗资源共享的数智支撑相对不足。根据2021年全民健康信息化调查报告，我国市级、县级区域卫生信息平台建设率分别为62.8%和46.4%，且仍有7.7%的市级平台和23.2%的县级平台“未列入建设规划”，西部地区信息平台建设则更为薄弱。此外，网络基础建设滞后以及医疗卫生信息系统不兼容等问题，也会造成机构间医疗信息传递的延误、失真，导致区域医疗资源无法高效共享。
多举措推进区域医疗资源共享
因地制宜，推动顶层设计落地生根。顶层设计的有效性不仅取决于政策本身的合理性，还取决于因地制宜执行的针对性和灵活性。对于区域医疗资源共享，各地区应结合自身经济发展水平、地理环境条件、服务人口规模、医疗资源布局和结构等实际，制定明确具体的执行标准和切实可行的操作流程，杜绝“形式化”“一刀切”的政策执行方式。鼓励有条件的地区探索扩大医疗资源共享范围，构建医疗、公卫、康复、养老等多元医疗资源共享机制。结合市县医疗资源配置传统与现状，建立医疗资源共享定期评估机制，及时发现和反馈新情况、新问题并予以纠偏，确保政策实施合规律性与合目的性的有机统一。在政策实践中，重庆市针对下辖乡镇在旅游旺季时游客数量上升、健康需求增加、医疗资源紧缺的困境，鼓励市县大医院专家和医疗资源下沉援助乡镇卫生院，并动态调整医疗资源配置规模与结构，实现医疗资源的精准对接和高效利用，有效满足公众多元化健康服务需求。这一“潮汐式”医疗援助模式，是因地制宜开展医疗资源共享的典型案例。
变闲为宝，提升医疗资源共享效能。由上级卫生行政部门定期摸底域内闲置医疗资源规模和结构，向县域医疗卫生机构公开，在需方单位申请、供需双方协商、卫生行政部门审核的基础上，按需配置闲置医疗资源。鼓励有条件地区以政府为主导、企业为支持、各级医疗卫生机构为骨干，搭建市域医疗资源供需匹配平台，促进供需双方“线上”配对和“线下”共享，实现医疗资源的相对“扩容”。根据区域医疗资源条件，统筹建立医学检验、医学影像、病理诊断、药品供应等资源共享中心以及卫生应急、慢病管理、大病防治、微创介入、重症监护等临床服务中心，提高资源共享水平和使用效率。需要特别关注县域医疗卫生机构诉求，依托城乡医疗卫生服务一体化等体制机制，扎实推进医疗卫生人员、药械、经费、技术、信息等医疗资源下沉共享。基于此，构建区域医疗资源共享矩阵，在不大幅增加财政投入的情况下实现区域医疗资源的供需调和与均衡布局。譬如，江苏省南京市积极探索省市医疗资源向周边县乡延伸的新路径，以省市三甲医院为核心，以县乡医疗卫生机构为骨干，通过专家驻诊、远程医疗、技术支援等措施优化医疗资源配置，构建省市引领、县乡协同的医疗资源共享新格局。
合作共赢，妥善化解主体间利益分歧。弥合利益分歧需要灵活运用政策宣教、绩效激励、情怀感化等手段，引导各利益主体积极参与、共同构建合理有序的利益共享机制和责任分担机制。可以完善医保基金结余留用和超支分担机制，强化区域医疗卫生机构的发展共同体意识，激励各机构自觉参与医疗资源共享。优化现行绩效考核机制，将考评对象从单一医疗卫生机构转变为医联体，同时将医疗资源共享水平、医疗服务整体效能、县域内就诊率等纳入整体绩效，建立责任、管理、服务、利益、发展共同体，强化医疗资源共享的可持续性。比如，在京津冀医疗一体化驱动下，河北省持续加强与京津地区医疗卫生对接合作，通过积极承接京津医疗卫生功能转移、切实推进跨区域医联体建设、加快检查检验结果互认共享，有效疏解京津地区医疗服务压力，显著提升本地省市县乡医疗资源配置水平和诊疗服务能力，实现京津冀医疗卫生的多方共赢与协同发展。
补齐短板，加快实现数智技术赋能。统一区域医疗卫生信息系统，推动数字医疗资源（电子病历、电子健康档案）互通共享和业务协同，建立覆盖城乡全域的远程医疗协同服务网，积极开展远程诊断、远程会诊、远程查房、远程影像诊断等在线服务，构建“基层检查、县级诊断、市级会诊、结果互认”的数智化医疗服务体系。由市卫生行政部门牵头、各医疗机构协同构建市县医疗资源共享数智平台，设置闲置资源发布、紧缺资源查询、供需自动匹配、资源统筹调配等功能模块，采取强制或激励手段引导市县各医疗卫生机构接入和使用。在省级卫生行政部门支持下，可将市域医疗资源共享平台接入省级或国家级平台，以实现更大范围、更深层面的医疗资源共享。在浙江省，数智化建设被作为省市县乡医疗资源共享的驱动中枢。通过创新和深化“互联网+医疗健康”示范省建设，着力打造“浙江健康云”，构筑1朵省级主云与11朵地市辅云协同分布格局，打通省内市县各级医疗机构间病历、影像、检查检验报告等信息壁垒，实现医疗数据的互联互通与高效共享，在极大提升医疗服务效率的同时，也为广大居民带来更加优质的医疗健康服务体验。
《光明日报》（2025年01月16日 07版）
来源： 光明网-《光明日报》
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